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國有資源,利益如何共享 南方周末
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    資源國家所有並不意味著僅僅是中央所有,在分配自然資源使用權過程中,更應該考慮當地居民的各種利益,應賦予當地政府更多的本地區自然資源利用權

    □張序

    據《華西都市報》報道,約占全國天然氣資源總量19%的四川近來又發生“氣荒”,目前全省工業用天然氣缺口在20億方左右,預計今年省內工業和民用天然氣的缺口量將激增至50億方左右。

    我曾到四川的普光氣田調研,該氣田是迄今為止我國規模最大、豐度最高的特大型氣田,到2008年探明儲量達到近6000億立方米。然而,按照“川氣東送”安排,由中石油開發的普光氣田每年120億立方米淨化氣產能中,只有20億方供應四川,其余全部向東外輸。

    西部地區是我國自然資源的主要蘊藏地、開發地和輸出地,東部發達地區是西部資源的使用地。在資源轉移過程中,如何讓資源地與使用地共同享受資源開發效益,需要詳細方案。

    央企壟斷致資源利益分配不均

    我國法律規定:自然資源屬國家所有。國家是抽象概念,實際行使自然資源所有權的是各級政府,重要和大宗的自然資源都由中央政府控制,授權央企壟斷油氣資源開采並佔有大部分經濟收益,地方政府和資源所在地居民難以或只能分享較少的收益。其中存在的主要問題包括:

    1.央企從中央直接免費獲得自然資源的使用權。中石油、中石化在西部的大宗油氣田都是無償擁有,地方政府只對部分小型資源有所有權出讓權,從而造成其在資源權利金上的收入流失。2.我國企業所得稅為共享稅,中央財政和地方財政的分享比例是6︰4。按照中央政府的特殊規定,中石油、中石化在西部的不具法人資格的分支營業機構,其40%的企業所得稅不繳給地方,而是全額上繳中央國庫。由於這些央企並不在地方設立具有法人資格的子公司,因此地方得不到一分錢的企業所得稅,造成稅收與稅源、GDP與稅收的背離。

    3.作為地方稅的資源稅,稅率太低,且從量計征,加之由中央政府保有定價權的資源產品價格偏低,導致西部地區政府資源稅收入很低。探礦權、采礦權價款收入20%歸中央所有,80%歸地方所有,由於其用途被限定主要用於礦產資源勘查、保護和管理性支出,地方政府不能將其用於民生開支。4.西部的油氣大多通過管道輸往內地,管道運輸的營業稅雖然劃歸地方,但由於央企管道公司的注冊地不在西部,按照營業稅徵收的“屬地原則”,當地得不到這筆稅收。

    5.在油氣資源開發中,央企的大部分開發用地、生活及內部服務設施用地不是有償獲得,而是由政府無償劃撥。企業不但降低生產成本,而且可以通過投資、租賃、抵押取得額外收益,而地方政府卻流失了巨額的土地出讓金收入。

    6.我國油氣資源開采屬於典型的行業壟斷,央企獲得超額壟斷利潤並在內部分配方面傾向於個人,造成其員工收入畸高,對資源所在地居民形成刺激。而資源開發對當地民眾就業帶動不夠,施工隊伍、產業工人大多來自區域外,特別是有的民眾,由於語言、習俗、文化素質方面的差異,很難在開發企業打上工。

    7.開發的資源大多輸往內地特別是東部發達地區,留給當地的資源不但數量不夠,而且價格較高。例如天然氣產地的民眾往往生活用氣不足,當地政府想發展相關下游產業也缺乏供氣指標,並且氣價沒有優惠;在西部水電開發區,特別是淹沒庫區,民眾生活用電主要來自沒有調節能力的小水電,供電不穩定,枯水期常常停電。許多偏遠鄉鎮村寨甚至至今還未通電,有的貧困民眾還用不起電。新建的大中型水電站具有調節能力,但所發電力主要是上省級輸電網向外輸送,沒有當地下載卡口、通道,不向缺電的農牧民村寨供電,因此不能幫助農牧民以電代柴,以減少對生態的破壞。

    8.油氣資源以較低的價格大量外調,支持了內地資源短預設份的經濟發展,產生了較多的經濟利益。收益地區由於使用天然氣替代原煤,可以減少大量污染。但資源開發對生態環境基礎本來就很脆弱的西部地區造成了較大的壓力,水源、植被、土地、大氣都受到了不同程度的污染和破壞,但這種生態成本沒有計入資源價格,也沒有獲得相應的補償。

    資源地應參與資源利益初次分配

    資源國家所有並不意味著僅僅是中央所有,資源地政府和人民作為國家的一部分,也應當分享資源開發的收益。資源國有是一種人為的法權關系,不能改變當地居民和身邊自然資源與生俱來的天然依賴關系,他們對資源開發的利益也寄予更多的期望,同時又是開發帶來的生態環境成本和代際利益受損的直接承受者。因此,在資源與當地居民的權益關系中,習慣法權的約束強於制度法權,本地人應參與開發利益初次分配。如此,才能調動當地居民對資源合理開發利用的支持。如果這種優先受惠權實現不足,就要建立完整的利益補償機制。

    西部地區的經濟水平、技術力量和資金相對較弱,地方財政財源點較少,對從資源開發中獲得財政收入抱有極大期望,這種期望,還沒有得到較好的回應。

    在自治地區,礦產資源補償費中央與自治區的分成比例(4︰6)比中央與省、直轄市的分成比例(5︰5)低,體現了對自治地方的優惠。依照法律,自治機關享有的“優先開發權”還受到“法律規定和國家的統一規劃”兩個方面的限制。到目前為止,尚未出台法律,規定可由地方自主開發的自然資源種類和利用方式。由於國務院將自然資源的控制權授權相關職能部門行使,加之程序機制的缺乏,在資源實際控制權分配中,往往會作出有利於部門利益、不利於地方利益的安排。

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