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國民福利的六十年再造 南方周末
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    新中國六十周年系列專題之四

    ■編者按

    在“大國崛起”成為流行話語之時,我們在此為每個國民的社會福利算一筆賬。我們經歷了計劃經濟時代的“國家負責,單位包辦”,市場改革之後的“社會辦福利”,再到如今“適度普惠”的晨光微現。這不僅僅是社會福利體系的變革,同時也是代表著國民權益進步的標記。

    從單位國家保障走向個人社會保障,是一個伴隨著國家與公民權利消長而進退的過程

    □本報記者何忠洲發自北京

    計劃經濟時代:個人與國家的“交換”

    1949年的一場特大洪水,把剛剛宣佈建立新國的人民政府推到了救災的第一線。當時,這場特大洪水災害席捲了中國16省份,受災人口達4500多萬人,大批的災民和難民在各大中城市湧現。

    後來被稱為“補救型”的福利救助體系由此延續。人民政府迅速接收、改造了國民黨政府、地方社區舉辦的救濟院、慈善堂以及接受國外津貼的宗教的或世俗的救濟福利機構,同時舉辦一批以組織災民、難民“生產自救”為目標的收養單位和貧民生產單位,統稱為“救濟福利單位”。

    1951年,政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》。

    1956年,全國總工會頒布了《職工生活困難補助辦法》。同年,政府發布的《高級農業生產合作社示範章程》中規定,農業生產合作社於缺乏勞動能力或完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、病、殘、孤、寡社員,應給予生產上和生活上的適當安排和照顧,並使其生、養、死、葬都有依靠。“五保”就此開始。

    1958年,《救濟失業工人暫行辦法》以國家的名義頒布。

    政治性的內容很快被注入這些福利。1957年武漢市第一教養院規定,“搞好老殘教養工作,不只是使老殘吃飽穿暖,而更重要的是進行社會主義教育,提高他們的政治覺悟,使他們體會到社會主義制度的優越性,增進生活興趣”。

    這一時期福利側重的,主要是優撫革命烈士家屬、革命軍人家屬和殘廢軍人。

    隨後計劃經濟體系建立,城市被迅速納入“單位體制”,“低工資、高福利”成為當時單位人的生活方式。作為單位人,生老病死各種費用全部由財政和企業負擔,個人基本上不交納任何費用。這種高福利,被認為是,“隱藏著交換關系對個人加以照顧以求換出個人的忠誠,是‘照顧’和‘控制’的交易行為”。

    不過,想有這種交換關系並不是一件容易事。1958年,全國人大常委會通過《戶口登記條例》,關上了農村人口通往城市的大門。當時,城裡人約占全國人口1�10,這些人又被分為幹部和工人身份,而根據他們就業的不同單位,又分屬於政府機關及事業單位或是企業單位。

    只有這1�10的城裡人,才能享受由國家給予的高福利。

    這就是新中國國民福利最初的形態。社會保障制度學者、全國人大常委、人大教授鄭功成將其特點總結為“國家負責、單位包辦、板塊結構、封閉運行、缺乏效率”。

    而在自給福利的農村,一場後來影響深遠的合作醫療起步。

    1965年,湖北省長陽縣樂園公社杜家村的覃祥官,為了應對當時流行的麻疹、百日咳、腦膜炎等疾病,建立了新中國歷史上第一個農村合作醫療衛生室,讓村民每人每年交納1元以及一部分集體公益金,農民每次看病只需要交5分錢的掛號費,其它費用全部免除。這個制度,不惟使杜家村成為樂園公社唯一沒有人死於傳染病的村,而且傳到毛澤東主席的手中,成為毛澤東主席“把醫療衛生工作的重點放到農村去!”的榜樣。杜家村的合作醫療在全國范圍內得到推廣,合作醫療“一片紅”,當時,農村絕大多數的縣、公社和生產大隊都建立了醫療衛生機構,形成了三級預防保健網。到1980年,全國約有90%的農村生產大隊實行了合作醫療,合作醫療被世界銀行譽為成功的“衛生革命”。“五保”制度和農村合作醫療制度是計劃經濟時代農村集體福利的兩大亮點。不過,它是農民自給的福利。

    市場化大潮之後:社會辦福利還是政府缺位

    變化始自80年代。市場化浪潮侵蝕了地基,以經濟為中心不斷推進的改革客觀上在抽磚走瓦。單位制的瓦解,更使得小瓦房沒有了依撐。

    盡管經濟在飛速上升,但從1982年到1992年,中國政府的社會福利的支出占國民生產總值的比重卻持續下降,而且政府撥給社會福利機構的經費絕大部分用於其本身的日常開支,投入發展的只有1.%-15%。

    社會福利社會化和市場化的改革方案由此提出。

    1983年召開的全國第八次民政工作會議上,民政部部長崔乃夫連用幾個“可以”來給下一步的福利政策定調:“社會福利事業國家可以辦,社會、團體可以辦,工廠、機關可以辦,街道可以辦,家庭也可以辦”。

    1984年民政部召開的漳州會議被視為是中國福利事業改革的起點和標志。這次會議明確,國家辦的福利機構要進一步由國家包辦向國家、集體、個人一起辦的體制轉變,進一步由救濟型向福利型轉變,由供養型向供養康復型轉變,由封閉型向開放型轉變。

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