品味雜誌
回新浪首頁 設為我的最愛 繁體簡體
本期南方周末
南方周末
前期雜誌
 
其他政經時事
新周刊
三聯生活周刊
新民周刊



 
行政機關的權力該大些還是小些
——行政強製法草案背後的立法博弈
南方周末
轉寄 列印

    ■在行政強製法草案的審議中,學術界希望能夠最大限度地壓縮行政強制的權力,但是實務界從實際行政執法的角度考慮,希望能多保留一些強制權。

    ■學者認為,行政機關對執行權的渴望是顯然的,既然擁有了處罰權、決定權,再擁有執行權才是一個完整的行政鏈條。然而這完整性也大大增加了公權對公民私權的威脅性。

    □本報記者馬昌博實習生李赫然發自北京

    “說不清是哪些人在反對這個事情”

    時隔兩年之後,行政強製法草案第三次進入全國人大常委會的審議議程。不過在外界看來,這次審議,與上次一樣,亦有“激活搶救”的意味,因為按規定,一部法律草案如果擱置審議超過兩年,便成為廢案。

    此前,該法律草案分別於2005年12月和2007年10月兩次接受審議,之間間隔也是近兩年。而此前的第二次審議,亦被認為屬於“激活”性質。

    從1999起草行政強製法至今,十年之後,各方意見博弈,仍難有結果,包括此次審議。

    事實上,與4年前剛剛進入人們的視野時一樣,行政強製法至今還面臨著很多人的誤解。人們認為行政機關已經有這麼大權力了,為什麼還要搞一個行政強製法給他們更大的權力。“其實它是規范行政權力行使,保護公民權利的。”國家行政學院教授應松年在接受南方周末采訪時說。

    應松年的另一身份是“行政立法研究組”副組長。這個半官方半民間性質的研究組,在成立的20年裡,先後起草或參與起草了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強製法等多部行政法的試擬稿。而除了行政強製法外,其它幾部重要法律都已經通過了全國人大的審議。

    與同被稱為行政法典三部曲的行政許可法和行政處罰法相比,行政強製法涉及的機構反而比較少,但其迫切性卻無人懷疑。

    據統計,截止到2005年,中國現行行政法規有72部規定了行政強制,其中42部沒有上位法律依據,另外30部雖有上位法律依據,但有些規定也超出了法律所規定的行政強制范圍。一些地方性的法規和政府規章更為混亂。

    而長期以來,包括強制拆遷等行政強制權力,其越權行政帶來的問題,早已是信訪焦點。“為什麼拖了這麼久?說不清是哪些人在反對這個事情。”73歲的應松年頗有些無奈。在他的印象中,像行政強製法這樣兩次擱置到兩年大限再“激活”的行政法案非常少見。

    這讓他想起了20年前,行政訴訟法剛剛出台的時候,有一個省有兩千多基層幹部反對,“他們認為行政工作已經夠難做了,還要立法來告我們,以集體辭職相威脅。後來是全國人大常委會法工委做了很多工作,一個一個去說服。”

    法律學者要求限權,行政官員要求擴權

    此前的2005年,行政強製法草案第一次審理的時候,其中凸顯了人文關懷的“不得停水電逼迫當事人”以及“城管不得扣押小販經營商品”引發輿論熱議。“但第一稿出來以後,在行政強制設定權、執行權方面存在分歧,就放下了。”應松年說。據他回憶,2007年的二審稿也並沒有作更多的修改,而是利用這兩年在做各方的協調。所以2007年10月第二次審議時,仍然有委員主張暫緩立法。

    在草案最重要的行政強制的設定問題上,各方角力一直是最激烈的。因為這涉及到誰來規定什麼情況下可以用“行政強制手段”的權力。

    應松年認為,行政強制措施的設定應該限制在最高的法律層面,如果屬於“尚未制定法律,且屬於國務院行政管理職權事項的”,行政法規可以有條件地進行設定。

    這也是第一稿中的規定,第二次審議時,應松年注意到了這一規定發生了微妙的變化,“且”字改成了“或者”。這細微的文字差別,卻使得法條發生了巨變。本來二者缺一不可的法律要件,變成了相對寬松的二選一。這意味著實際上存在“擴大的行政機關的權力”的風險。“我們一直在爭論這個字,我希望改了它,但第三稿不知道為什麼還是‘或者’。”應松年說。

    除此之外,地方性法規是不是享有設定權也是爭論的焦點之一。進入二審時,三位地方代表建議賦予地方立法更大的設定權。對此,包括應松年在內,還有全國人大常委、全國人大內務司法委員鄭功成、甘肅省人大常委會副主任李德奎,都提出行政強制措施的設定權授予地方容易造成行政措施被濫用,不贊同地方性法規設立行政強制措施。

    最終,三審稿件中雙方的意見都沒被采納,地方性法規仍然享有一些有條件的設定權,既沒有擴大也沒有全部否定。

    接受南方周末記者采訪的中國政法大學副校長馬懷德對此解釋,因為現實中行政機關原來就有一些這種權力,沒有把權力全都收到法律層級,“應該是對行政機關這種需求的一種認可”。

    “學術界希望能夠最大限度地壓縮行政強制的權力,但是實務界從實際行政執法的角度考慮,希望能多保留一些強制權,設定權的位階能夠放低一些,所能採取的強制措施大一些。”馬懷德說。這也是草案之所以爭議不斷,遲遲不能出台的根本原因之一。2009年6月11日,第三次審議兩個月前,包括應松年在內的專家,與諸如公安、建設、規劃等各有關部門代表,再一次聚集在京郊,開會討論第三稿的修改意見。

 [1] [2] [下一頁]

< 上篇文章 I 本期目錄 I 下篇文章 >


新民周刊
富人窮人距離多遠
在經濟快速增長的國家,貧富分化是個普遍的經濟現象,如果不能很好地加以控制,就會引起嚴重的社會問題。 改革開放之前,中國的財產集中在國家手裡,人民普遍貧窮,城市居民內部的收入差距很小,農 …詳全文
新民周刊
三聯生活周刊
火燒圓明園150年祭:王朝坍塌
1860年10月18日至19日,是中國近代史上一個應當用濃重黑色加以標記的日子。隸屬英國遠征軍第一師的第60來復槍團、第15旁遮普步兵團,連同騎兵旅在約翰·米啟爾將軍的指揮下,開進了兩週前慘遭洗劫的圓 …詳全文
三聯生活周刊