土地的無效供應

　　國土部門每年度完成甚至超額完成的供地指標，不一定都能夠如預期那樣快速轉化成房屋建設，這幾乎可以肯定。關于這個問題，看看相關方面給出的解釋就清楚了。

　　北京市國土資源局方面告訴記者，該市年度土地供應計劃由國土局和市發改委共同編制和實施。土地供應計劃完成量是指各類土地實際供應的面積，具體到住宅用地包含兩部分：一部分是通過劃撥方式供應的廉租住房和經濟適用住房內用地，土地供應是以核發劃撥決定為准；另一部分是包括“兩限普通商品房”在內的通過出讓方式供應的商品房用地，土地供應是以地塊實際成交為准。

　　一位供職于國土資源系統的資深人士向記者解釋，國土部門通常所謂的完成供地指標，在商品房用地方面，通常是指將全部計劃數量的商品房用地都拍給開發商了，而不一定建成房屋；在保障住房用地方面，是指已將全部計劃中的保障住房用地都劃撥出去了，並不一定意味著已經進入項目立項規劃。據此分析，完成供地計劃指標並不能夠與全部實現房屋供給劃等號。

　　那些由國土局劃出去又未能很快進入立項和建設環節的土地(即存量經濟適用房建設用地)，極有可能面臨無效供給的風險。如果僅僅只是由于一幅地塊分期、分割建設的緣故，以至出現長周期性供給現象，這並非不可理解。但該位人士介紹說，盡管在土地出讓合同或土地劃撥合同中對于何時動工建設、何日竣工驗收等期限一般有所要求，但是在實際操作中，許多地方往往執行不力，從而導致閒置土地現象普遍存在。

　　專注于房地產研究的北京市房地產協會學者蔡金水說，北京就遇到過這種問題。包括商品房和經濟適用房用地閒置情況在北京較為普遍，特別是2004年實行土地招、拍、挂政策之時，清查出來的閒置用地都在開發商手中，“一壓就是多少年的，多極了”。

　　不過他認為，土地閒置問題除了由一些人為性的主觀因素，也存在很多客觀因素，除了規劃委的立項規劃工作效率不高，有些經濟適用房項目的建設往往需要處理拆遷、征地等事務，每遇拆遷、征地，都如同一場“戰爭”，影響了土地實際利用進度。

　　拆遷、征地拖延建設進度只是諸種因素之一。根據記者了解，在土地實際利用環節，也存在移花接木式的變通、異化建設現象。國土資源部原地價所所長、中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉雲告訴記者，當政府向開發商完成土地劃撥之後(北京是招標建設)，土地開發建設過程實質上是由開發商主體操控的，此時就容易發生保障住房建設用地上蓋出商品房等偷梁換柱的事情。

　　“我知道有這種情況發生，頻率是很高的。”鄒曉雲說，一些拿到土地的開發主體會展開公關、游說活動，基于此類情形，保障住房用地在實際利用過程中存在很大的“挪移空間”。

　　這可能與中國的城市住房項目建設規劃機制有著密不可分的關聯。在我國，住房項目規劃程序遵循報批制，具體而言，一幅土地“如何建設、建設什麼”是由開發主體事先聘請規劃院按照自己的意圖確定的，此後，開發主體會將這些意圖繪制到圖紙上，報規劃委審批。規劃委通常不會實地調查研究，也不可能聽取到未來居住者的意見。對于開發商而言，這是極其有利的。

　　鄒曉雲說，開發商做項目規劃的時候，一般會考慮怎樣規劃才能掙錢，能規避的就規避，一切依據“于我有利”的原則操作。更有甚者，在完成規劃之後，如果認為某些部位還可以建設一些“附件”，開發商又會重新做好規劃向規劃委報批，“這是很方便的”。

　　記者得悉，此種情況已經蔓延到一些保障性住房和政策性住房領域。去年北京市曾出現過一例“兩限房”被改成商品房的事件。與此項目開發方走得較近的知情人士介紹，項目最初的建設用地是按照“兩限房”政策出讓的，建設過程中由于開發商對利潤回報不滿意，經多方協調，項目最終被改成普通商品房體例。

　　兼顧透明與效率

　　由于保障住房土地利用進度以及項目的具體規劃、建設分布信息極不明晰，就目前來看，在土地供給與房屋建設層面，職能部門發布的數據都屬粗線條，不足以反映出保障住房的實際操作現況。這一方面大大增加了人們獲知房屋真實產出的難度，另一方面也不利于控制與監督，使得土地的實際利用效率可能因為某種不為人知的隨意更動而大大降低。

　　人們通常無從知道保障住房用地超額供應背後的實際運行走勢，即使是近兩年來，除了大致的土地供應公頃數量之外，實際的建設進度始終模糊。職能部門常常是“坐以待問”，對于此類數據，無人過問則不披露。

　　盡管是遍查數據，在此之前，記者依然無從知道北京市近兩年間保障住房土地利用的真實狀況。此後向北京市建設委員會提出質詢，建委告訴記者，北京市2006年新立項保障性住房項目4個，規模為149萬平方米，分布在豐台區、海澱區、朝陽區。2006年保障性住房新開工面積為118.8萬平方米。

　　2007年，北京市新立項保障性住房項目22個(經濟適用住房項目13個)，規模為309萬平方米，分別位于朝陽區、海澱區、豐台區、昌平區、石景山區、房山區、門頭溝區。2007年新開工面積為278萬平方米，其中經濟適用住房項目246萬平方米(含續建項目的新開工面積)，廉租房32萬平方米。

　　除此之外，建委沒有透露更為詳盡的信息。在接受記者採訪時，一些人士公開批評，在這一方面，“政府職能滯後、工作做得不夠”。

　　鄒曉雲表示，信息公開、透明是必要的，供地利用信息首當其衝需要公開、公示，這一方面有助于尊重社會知情權，另一方面也有助于吸納公眾意見。

　　鄒曉雲提議，職能部門在供地信息上不需要一幅一幅地進行公示，可以與土地供應年度計劃相對應，每年進行土地利用進度信息公示，且這種公示不宜粗線條，務求細致。

　　此外，土地供應與利用進度的公示應該和土地規劃布局信息一並定期公開。這位人士表示，僅僅公開供地信息是不夠的，土地、項目的規劃信息以及後期實施進度也必須適時予以公開。這樣做的目的在于能使信息更加透明和易于監控，不會因為一些特殊情況發生變化而改變土地的用途。

　　但是這些工作需要多部門聯動，以目前的機構運轉現狀來看，難免不互相牽絆，因而鄒曉雲進一步建議，政府應該考慮設立一個專司決策管理工作的住房建設委員會，諸如建設委員會和規劃委員會等相關部門，以成員身份參與其中。在鄒看來，目前的保障住房從供地到建設，其效率之所以令人不甚滿意，關鍵就在于缺少一個專門機構來抓這一攤事兒。

　　在這個直接向當地政府核心層負責、且級別明顯要高于建委、規劃委等職能部門的決策委員會下面，還需要成立一個專門負責執行決策的服務機構。當委員會通過公示信息、邀請社會各界評議等方式制定出北京市每年的建房計劃，確定所需土地數量後，該運作機構即迅速照此計劃辦理一應事務，如協調、督促土地劃撥、立項規劃等事項。當土地立項之後，這個機構需要通過聘請、招標專業公司來完成剩余的幾個環節，即向專業公司出售開發權、向專業公司出售銷售權，向社會公示開發、建設、銷售進度。這樣做可以消除目前開發商對于保障住房土地利用、房屋建設的壟斷與主導等副作用。

　　鄒曉雲認為，這種運作機制與現有體制不相衝突，是可行的。

　　此項建議能否被採納尚屬未知。不過可以肯定的是，在一切信息皆不透明的情況下，北京市的保障住房供地與房屋建設仍屬霧里看花。