透明財政，上海怎麼辦

　　要怎麼才能管好政府的錢袋子，讓老百姓看得見財政的錢花在哪？1月24日召開的上海市十三屆人大一次會議的新老人大代表比較集中思考和討論了這個問題。而“透明”幾乎成了上海兩會最熱的關鍵詞，上海市長韓正在《政府工作報告》中，有近十處提及該詞。

　　就在開會前的幾天，代表們收到了一本特別的書──《地方人大預算審查監督簡明讀本》(下稱《讀本》)，這本書深入淺出地講解了如何管好政府的“錢袋子”。不僅正在開會的市級代表人手一冊，近5000名的區縣代表也是人手一冊。此外，上海市人大培訓工作委員會周梅燕調研員編寫的《鄉鎮人大預算知識簡明讀本》也正在征求意見，不久便會發給各鄉鎮代表。

　　此前，上海市人大常委會預算工作委員會(下稱預算工委)在實踐中還形成了預算監督的“三板斧”：結合事權監督財權，組織代表參與預算審查監督，預決算草案預審關口前移。

　　曾經參與推動南匯區“點菜”預算改革的複旦大學副教授何俊志在比較了眾多國家的預算改革實踐後，告訴記者，“中國的預算透明改革的一個重要特征是，目前似乎主要還是政府及其財政部門所推動的一項工作。從相關國家的實踐來看，政府及其財政部門採用新的技術和主動公開信息，只構成透明預算的一個有限方面。如何更充分發揮地方人大在預算過程中的作用，以及如何推動社會力量參與預算過程等，似乎尚未看到重大突破。”

　　他認為上海人大積極推動預算審查是一個突破。當然，他也承認提高地方人大預算審查監督實效是一個系統工作，需要各方面的配合，其中加快《預算法》的修訂就是重要一環。《讀本》主編、預算工委副主任趙雯曾在不同場合呼籲修改《預算法》，如她建議《預算法》增加如下條款：一旦核實在預算執行中有違法違規行為，“對有關單位或者個人進行通報批評，責成政府對負有責任的人員給與行政處分，對于由常務委員會任命的國家機關工作人員依法決定免職。”上海人大及趙雯提出的許多修改意見得到了全國人大常委會有關部門的認同，寫進了《預算法》修改草案中。

　　新任上海市政協副主席、民革上海市委主委，也是十屆全國人大代表的高小玫在去年全國兩會上就提交議案，建議在《預算法》中增設一章“人大及其常委會的審查監督”，專門規定人大及其常委會預算的審查和預算執行的具體監督程序。保証人大及其常委會真正審查到預算的內容，保証人大及其常委會對預算執行問題提出的建議，真正起到審查監督的作用。她甚至還建議，對于嚴重違反預算法律的行為追究刑事責任。“後來，全國人大給我回複稱，他們已經做好修法的准備，”高小玫笑著對記者說，“雖然我無法預測修法的時間表，但是，我相信地方政府財政公開、預算透明的趨勢已越來越明顯。”

　　同時，記者也注意到目前地方人大財經委和預算工委的人員編制都比較緊張，平均不超過10人，幹的工作卻很多，審查和監督預算並不輕松。

　　實質性監督不夠

　　之所以如此興師動眾去培訓人大代表，教會他們去管好政府的“錢袋子”，實在是因為近幾年，席卷全國的“審計風暴”牽動了太多人的心弦。擠占、截流、挪用、浪費預算資金的現象在各級政府審計工作報告中頻頻被曝光，一些問題“觸目驚心”乃至“匪夷所思”。

　　面對層層問題，社會公眾在對審計部門“拍手稱快”以及對違規部門“口誅筆伐”之後，也開始對各級人大預算審查監督工作提出質疑，為什麼問題都要等到年終審計時才被發現，或者擔心，那些還沒有被發現的問題又有多少？

　　2006年至2007年，趙雯牽頭成立“地方人大預算審查監督研究課題組”。調查中課題組發現，目前地方人大預算審查監督普遍存在問題是實質性監督不夠。比如預算審查程序形式化、預算執行監督表面化、決算報告審議走過場、代表監督職能弱化等。

　　實際上，不少人大代表也意識到類似問題，心中也有些不滿意，要麼孤掌難鳴，要麼欲說還休。一位既做過全國和地方人大代表又做過全國和地方政協委員的專業人士向記者表示，“現行預算科目包括類、款、項、目四個層次，而報送人大審查批准的預算草案，收入和支出只列到大類，少數列到款，且絕大部分部門預算的具體內容是不公開的。代表能看到的只是各部門預算數字的匯總、堆砌，導致‘內行人說不清，外行人看不懂’。”這樣，人大代表就很難對預算、決算的審核，做出正確的結論，監督自然就流于形式。

　　高小玫也告訴記者：“預算資金需要透明化，非稅收入收支的透明度也有待提高，如貸款道路通行費、國資經營收入等，目前都尚未納入財政預算，沒有進入人大代表的審查監督範圍。”

　　此外，各地通例就是，發給人大代表的預決算報告和部分部門報表，常常要求在短期內回收，由于預算材料專業複雜、較難讀懂，這多少影響了代表審議的積極性。上海某區人大代表斯偉江就有這樣的困惑：“代表直接審查的預算沒有明細表，有明細表的預算說明只發給主席團，而且注明是機密，一般的代表就沒有，最多特別提出要求的代表可以傳閱。”他認為，既然是人大全會期間，審議預算的主體就應該是全體代表，僅僅將預算明細表發至主席團或者常委員會層面，那麼代表的審議就虛有其表。

　　由于斯偉江的據理力爭，後來人大主席團派該區財政局負責人與其交流，很認真和誠懇地回答了他關于預算的問題。其中問題之一就是，為什麼預算中招商引資要花那麼多錢？負責人回答說，因為全國都是如此，有些地方可以返稅，有些地方不可以返稅，這不是一個區所能決定的。

　　比如有一個納稅3000萬元左右的企業因辦公場地易址而計劃搬遷，別的區通過中介公司來拉這個企業，並和上級領導打招呼。為了保住這3000萬元的稅源，區里做了大量工作，最後留住。這些都需要投入成本，當然，投入和產出是成正比的，該區已經嘗到了甜頭，早年是吃飯財政，現在財政較為寬松，可以多為老百姓做些實事。斯偉江通過交流，對于預算的這筆支出表示理解，同時，他也認為目前的地方人大對預算的審議還是難以操作，可能更多要靠行政自律。

　　周梅燕說，陽光財政說白了就是公開與規範，以公開促規範，以規範助公開。把預算放在陽光下，讓人大代表和社會公眾了解政府的錢從哪來到哪去，這是反腐防腐的好辦法，也是建設公共財政的有效途徑。上海市這次兩會，發到代表手上的所有預算材料都可以帶走，會後不再收回，這在上海第十二屆人大五次會議上就已開始實行。但據記者了解，區縣一級人大的做法還有所區別。

　　另據了解，和上海類似，北京的財政收支狀況從今年起將以季度為單位，定期向市人大代表公布。也就是說，在一定時間內財政收入了多少錢，花在了什麼地方，都將讓人大代表明明白白。同時，財政部門在人代會期間提供給市人大代表的關于預算及預算執行情況的報告，將不再收回，代表可據此對每一筆錢的去向進行監督。

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