● 評述外資入資中國鐵路

　　備受矚目的京滬高鐵股份有限公司近日終于成立，保險系以巨額資金高調成為股東，雖然中國的鐵路當局多次宣布“對外開放”、“歡迎投資”，並將外資作為鐵路優先開放的對象，但至今卻仍難覓外資的身影

　　-蔡八弟

　　 鐵路業難覓外資身影

　　寒冬臘月，京滬高鐵股份有限公司的成立終于給2007年畫上一個圓滿的句號。太平洋保險、泰康人壽和太平人壽等保險公司由平安保險牽頭組成保險團隊集體出資約160億元，占總股份的13.93%，成為京滬高鐵股份有限公司第二大股東。此前，不少人曾期待的外資能否入股問題終成定論。

　　反觀此前中國鐵路建設的數次募資，此次京滬高鐵股份有限公司的成立沒有外資入股便不足為奇，2002年4月，煙大鐵路輪渡項目首次向外國投資者敞開大門，但是沒有得到外國企業響應，這和其他行業中外資削尖腦袋要鑽進來形成了鮮明的對比。此前，武漢廣州鐵路客運專線也曾向國內外投資者拋出“繡球”數月卻無人接手，社會和外國資本對此表現出了驚人的冷淡。

　　與對外資募資的冷淡相比，中國鐵路建設卻是熱火朝天。為了促進鐵路建設，幾年來鐵道部相繼與全國30多個省、自治區和直轄市簽署了合作建設鐵路的協議，鐵路建設掀起空前高潮，但資金瓶頸制約日益突出，于是，吸引包括外資在內的非公有制資本參與鐵路建設成為當務之急。

　　面對此困境，此前鐵道部曾宣布，鐵路建設、運輸、裝備制造、多元化經營四大領域都將向非公有資本全面開放，凡是允許外資進入的領域，也允許國內非公有資本進入，並適當放寬限制條件。這意味著今後私人和外資可以合資建立鐵路客運公司，被壟斷了幾十年的鐵路將真正進入市場，某專家興衝衝地說。

　　事實上也的確如此，為了解決資金的問題，在鐵道部發布這一實施意見之前，地方鐵路吸引外資參與建設的工作已經進行得如火如荼。如山東省國資委公布了6條地方鐵路的招商引資計劃，其中的3個地方鐵路項目允許外資獨資建設，兩個項目擬向外資轉讓產權。福建省政府也出台了《關于進一步做好利用外資工作的若幹意見》，該意見明確了鼓勵和支持外資以獨資、控股、參股等多種方式進入港口、鐵路、高速公路、電力等基礎設施領域。河南省地方鐵路局則與美國天盛集團投資香港有限公司簽署協議，雙方將合資建設河南省的地方鐵路項目……

　　各地鐵道建設部門的急切不難理解。2005年鐵道部的基本建設投資規模已經超過1000億人民幣，到2020年鐵路建設總投資要超過2萬億元，平均每年投資都在1000億元以上。但事實上，近年來中國的鐵路建設投資規模都僅有500多億。要彌補這一缺口，非公有制資本便成為重要來源。

　　然而，堅冰卻難以打破。外資對中國鐵路建設大多還是持觀望的態度。

　　 外資冷淡的背後

　　鐵路利用外資工作，是隨著我國改革開放進程與市場經濟發展而不斷拓展、不斷深化的。黨的十一屆三中全會後，我國確立了“積極、合理、有效地利用外資”的基本方針，提出要充分利用國內國外“兩種資源，兩個市場”，加快發展。鐵道系統從1979年開始在鐵路建設中引進外資，成為我國最早利用外資的部門之一。然而，由于種種制約因素，利用外資並未盡人意。“在國家鐵路5000多億元的總額存量資本中，國有資本所占比重將近99%。”鐵道部經濟規劃研究院原副總工程師文力如是透露說。

　　據分析，我國鐵路利用外資的基本狀況可以概括為:規模小、方式單一、增長速度緩慢，在整個交通行業中處于落後水平，遠遠滿足不了鐵路對外籌資的需要。業內專家分析，這些不足的形成絕非一日之寒，它是由諸多因素綜合而造成的，主要的制約因素有：

　　體制約束。受傳統計劃體制的影響，目前我國鐵路仍然是鐵道部政企合一，路局、分局兩級法人，再加上站段4個管理層次的管理體制。這種管理體制造成了政府行為與企業行為相混淆，政府行為代替企業行為，企業行為依賴政府行為，使政府對鐵路企業的監督軟化，鐵路企業自身發展的動力機制難以形成，從而影響了鐵路企業的發展，限制了鐵路企業的對外開放步伐。北京交通大學管理學院基礎產業研究所趙堅教授認為，由于鐵路尚未政企分開，鐵道部依然用行政命令支配企業行為，鐵路運輸企業基本沒有自主經營權，外資進入則意味著相應喪失了對自己財產行使完整法人權利。“無論民營資本還是其他出資人，在鐵路運輸企業既非法人實體，亦非市場主體的狀況下進入鐵路，則意味著民營企業相應喪失了對自己財產行使的完整法人權利。”鐵道部某高官也評論說。

　　企業組織形式約束。現代公司制的企業組織形式是一種相對高效的企業組織形式，特征是產權明晰、兩權分離，這種產權結構易于形成有效的激勵與約束機制。而我國鐵路目前所採取的是政企合一，所有權與經營權相統一的形式。鐵路企業的主體地位不明確，鐵路行業內部的激勵機制和外部的約束機制尚不健全，這種產權結構與現代公司制的產權結構有很大差距，鐵路企業難以成為運輸市場上真正的行為主體，對利用外資的能力形成很大制約。因此，要實現提高鐵路企業效率的目標，首先就應重新構建鐵路的產權關系，建立符合效率要求的產權結構。

　　運價管制約束。長期以來建立在對鐵路為自然壟斷和公共物品屬性基礎上的管制政策，使得鐵路在包括運價在內的多方面受到國家的嚴格管制。目前，鐵路運價大部分是國家直接控制，其余是由鐵道部和省級物價部門共同制訂。這種過于統一的價格管理體制，無法適應不斷變化的市場需求和日趨激烈的市場競爭要求。鐵路運價同時兼顧社會目標與企業目標的雙重職能，保証不了投資者足夠的回報率，從而妨礙了外商投資。隨著技術進步和運輸市場競爭的日益加劇，鐵路的自然壟斷屬性和公共物品屬性正在逐漸向競爭性市場和准公共物品類型變化，從嚴格管制到逐漸放松管制是處理國家與鐵路關系的一個基本趨勢。放松管制，特別是對鐵路運價的逐漸放開和進一步引入競爭機制將有利于對鐵路企業利用外資創造一個良好的環境。“鐵路定價有一定幅度的漲價空間，但拿不到定價權也是讓企業猶豫的原因之一”。鐵道部官員也無奈地說。

　　鐵道部一官員在接受媒體採訪時透露，他曾經向一些投資機構了解過，發現民營企業參與投資鐵路建設的期望值是回報率能達到10%以上，而在目前政府相關配套政策和法規保障都沒到位的情況下，民營資本參與鐵路建設幾乎難以企及該目標。他的話一定程度印証了這一觀點。

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