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雍正養廉銀改革 英才
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  火耗歸公和實行養廉銀制度,使清代的稅收附加走上了規範化的軌道。

  文|張宏傑

  康熙六十一年十一月十三日,康熙皇帝突然駕崩於暢春園。皇四子胤禛出人意料地奪得了皇位。

  在動蕩中即位的雍正,面臨着重重危機。除了皇族的懷疑、兄弟們的不服、天下人的竊竊私語,他還面臨着嚴重的社會危機。

  其中一個主要危機是官場的貪污腐敗。康熙晚年,腐敗非常嚴重。雍正帝即位之初,對各省總督巡撫布政使按察使一級“封疆大吏”的總體判斷是:“懈馳者十之八九,其中一塵不染者僅一二人而已”。

  洞悉下情

  一提起雍正,人們馬上想到的是“嚴苛”、“險刻”、“抄家皇帝”等等詞彙。

  確實,康熙皇帝崇尚寬仁,對臣下不法經常睜一隻眼閉一隻眼,雍正卻是出了名的“精明嚴刻”,眼裏揉不得一粒沙子。他不能容忍任何貪瀆行為,必將犯官嚴懲而后快。雍正皇帝也並不迴避自己的“苛刻”之名,甚至以此為榮。

  他曾經说:“其實心任事,整飭官民,不避嫌怨,遂不滿人之意,或謗其苛刻,或議其偏執”、“精明嚴刻,此四字即自相矛盾。既雲精明,則所懲者必當其罪,安得又有嚴刻之誚?”

  雍正和康熙的另一個不同,是雍正比康熙更為洞悉下情。

  雍正登基之后,曾經把自己和康熙做了一個比較,说他事事不及乃父,“唯有洞悉下情之處”,比乃父高明。確實,雍正皇帝曾經居於藩邸四十余年,在康熙朝的儲位鬥爭中飽經風波之險,對天下利病、世事人心有着深入的認識。

  “朕事事不及皇考。惟有洞悉下情之處,則朕得之於親身閱歷。朕在藩邸四十余年,凡臣下之結黨懷奸,夤緣猜忌,欺罔蒙蔽,陽奉陰違,假公濟私之習,皆深之灼見,可以屈指而數者。”

  因為洞悉下情,所以雍正施政比康熙更現實、更理性。清代帝王原本一貫強調務實,比如皇太極曾说:“凡事莫貴於務實。”從以后的所作所為看,他比康熙更能實事求是,而不為教條所拘。

  這樣的性格特點,決定了雍正帝能提出 “養廉銀改革”的思路。

  變暗為明

  雍正認為,官場腐敗之所以難於治理,一個重要原因是官員收入太低。

  因為清代沿襲明代,採取低薪制,所以官員們的正式收入根本不足生活之用。當時的御使趙璟曾經上疏指出,朝廷發放的工資,僅夠基本生活費用的六分之一:“查順治四年所定官員經費銀內,各官薪俸、心紅等項,比今俸銀數倍之多,尤為不足。一旦裁減,至總督每年支俸百五十五兩,巡撫百三十兩,知州八十兩,知縣四十五兩。若以知縣論之,計每月支俸三兩零,一家一日,粗食安飽,兼喂馬匹,亦得費銀五六錢,一月俸不足五六日之費,尚有二十余日將忍饑不食乎?”

  所以地方官就拼命搜括百姓,方式主要是私下多收“火耗”,也就是附加稅。收了火耗,不但可以滿足自己的生活支出,甚至可以讓自己過上相當奢侈的生活。所謂“三年清知府,十萬雪花銀”,就是這麼來的。當然,這筆巨大的好處,他們不能獨吞,有一部分還要分潤上級,層層送禮,這就形成了陋規。

  所以,雍正決定,給地方官員發放養廉銀,讓地方官可以憑光明正大的收入生活,而不再靠貪污受賄滿足生活需要。

  雍正皇帝按各級官員的官職高低、事務繁簡,給全國地方官制定了不同的養廉銀標準。一般來说,雍正年間總督每年的養廉銀為二萬兩左右,巡撫為一萬五千兩左右,布政使為一萬兩左右,按查使為八千兩左右,道府為五千兩左右,州縣為一二千兩。養廉銀數額超過了他們各自俸銀的數倍、數十倍乃至一百多倍。

  事實證明,養廉銀制度改革非常成功。

  官俸太薄,結果自然是清官吃不飽飯,貪官貪婪無忌。雍正認為,要反腐真正有成效,就要解決官員收入問題。否則,怎麼教育、多少禁令都沒有用:“若圖穩之好聽,……又不管其養資,但泛言不許擾害地方百姓,恐衆屬員未必誠服”。

  養廉銀制度使官員的薪俸收入有了明顯增加,讓他們僅憑工資就能過上體面生活。以前地方官員大部分人雖然名義工資不高,但灰色收入極高,而且國家無法監管,實際上讓大部分人都成了法律意義上的“罪犯”和“竊賊”,生活在罪惡感之中。

  “以下養上”的財政格局,也讓官場上不得不官官相護。養廉銀改革,則讓官員的收入顯性化,透明化,制度化。發放養廉銀數額雖然龐大,但實際上只是變暗為明,並沒有加重人民的負擔,也沒有加大朝廷開支。

  根治陋規

  在養廉銀改革之后,雍正就可以正式禁止“陋規”。火耗歸公和養廉銀制度實施后,官員的合法收入已經可以滿足需要,收受規禮自然就少了最重要的藉口。

  在此基礎上雍正皇帝開始禁革陋規。他明令禁革一切節禮:“在地方官薪水之資自不可缺,但於屬員之手接受節禮陋規,則斷乎不可。目今各省內或有尚未分給養廉之員,著各省督撫悉心商酌辦理奏聞。寧可以州縣應出之項解至藩庫從公發給,而不可使其自相接受,廢公議而徇私交,留禮儀交際之名而長貪婪賄賂之弊也。倘再有私收規禮者,將該員置之重典,其該管之督撫亦從重治罪。”

  雍正嚴厲警告各級官吏,在實施養廉銀后“於應取之外,稍有加重着,朕必訪聞,重治其罪”。雍正心狠面冷,说到做到,下手無情。“貪倡之徙莫不望風革面”,就此洗手。所以從當時地方官的彙報看,禁革陋規改革確實取得了比較良好的效果。

  比如年希堯就任廣東巡撫后,概行拒收下屬例行節禮;廣西巡撫孔毓珣上任伊始,也將衙門節禮“盡行不收”;廣西布政使劉艇琛對各屬所上節禮也“分毫不敢收受”。

  對於雍正的養廉銀改革,歷來評價都比較高。比如知名史學家孟心史说,養廉銀制實施以后,“自前代以來,漫無稽考之贍官吏,辦差徭,作一結束。雖未能入預算決策財政公開軌道,而較之前代,則清之雍乾可謂盡心吏治矣。”

  火耗歸公和實行養廉銀制度,使清代的稅收附加走上了規範化的軌道,一定程度上緩解了地方經費的不足,這是清代反腐制度建設的最大一項成就,也是中國曆史上反腐制度建設的為數不多的成功案例。

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